21世纪经济研究院 研究员柳宁馨 杭州报道
今年春节期间，广州、深圳、青岛、长沙等城市地铁客运量大幅增长，轨道交通在城市公共交通方面的作用越来越突出。
从交通运输部公布的2024年1月城市轨道交通运营数据看，上海、北京的城市轨道交通运营里程均超过800公里，广州、成都均超过600公里。
不可忽视的是，城市轨道交通的优势也伴随着前期建设的巨大投入以及运营财政补贴带来的地方债务压力，这关系到城市的可持续发展。
2023年全年，我国新增城市轨道交通运营线路16条，新增运营里程581.7公里。进入2024年，新一轮地铁规划申报开始，但国家层面的门槛逐渐收紧，轨道交通基建降温趋势明显。
21世纪经济研究院认为，当前控制城市轨道交通的建设规模，兼顾了城市交通整体效能与政府财政可持续性，严控新建地铁线路，倒逼各地对城市轨道交通发展模式进行调整，关注存量优化，注重客运量、客运强度等运营数据，把握盈利和亏损等市场信号，提升各地轨道交通市场化运营能力。
春节期间地铁客运量翻倍
今年2月10日―17日，即春节假期期间，不少城市的地铁客运量实现了翻倍增长。
今年春节假期，青岛地铁共运送乘客810.46万人次，日均客运量101.31万人次，同比增长127.13%；最高单日客运量123.75万人次，刷新了春节假期客流纪录。
在深圳，今年春节假期全市地铁线网（含4号线）日均客运量373.3万人次，较2023年春节假期增长80.5%。其中，1号线罗湖站日均客运量6.16万人次，同比2023年同期增长322%。
今年春节假期，广州地铁线网共运客3989.7万人次，除夕（2月9日）当天客运量为363.1万人次，地铁为人们出门观看烟花汇演、无人机表演提供了便利的出行方式。
在长沙，今年春节假期全市地铁共计运送乘客1450.93万人次，日均181.37万人次，相较2023年春节期间客运总量增长100.23%，日均增长75.20%。
轨道交通具有运量大、准时高效、集中运输的特征，在缓解城市交通压力方面具有独特优势。2024年1月，我国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团共有55个城市开通运营城市轨道交通线路308条，运营里程10205.6公里。其中，上海、北京、广州、成都、深圳、武汉、杭州这7座城市地铁运营里程均超过500公里。
从增量来看，2023年全年我国新增城市轨道交通运营线路16条，新增运营里程581.7公里。
当前，北京、上海等超大城市经过多年大规模快速建设轨道交通，率先进入稳定发展期，多个城市的轨道交通已成为支撑城市高效运转的基础大动脉，也步入存量优化阶段，目前的建设多以支线、延长线、跨线等网络织补为主。
2月22日，《2024年北京市城市轨道交通建设计划》正式发布，今年北京市轨道交通将实现3号线一期（东四十条-东风）、12号线（四季青-东风）、昌平线南延一期剩余段（西土城-蓟门桥）等3条（段）、约45.3公里线路初期运营；实现1号线支线、M101线一期等2条三期建设规划线路全面开工；推进10条（段）、201.7公里在建线路建设工作，届时北京市城市轨道交通运营里程将超过880公里。
轨道交通在引导城市空间结构转变方面也具有重要作用，促进城市中心的发展、孕育新的城市副中心。同时，近年来跨城轨交、跨省城际铁路的建设，让服务单个城市的轨道交通转向构建城市群轨道交通网络，串联起城市资源。
去年6月，全国首条跨省城际铁路――宁滁城际铁路（滁州段）正式通车，这也是长三角交通一体化的标志性工程，将极大地促进南京、滁州两地协同发展。
去年10月印发的《青岛都市圈发展规划》也提出，统筹布局以青岛为中心枢纽的多层次轨道交通网络，推动干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路融合建设，并做好与城市轨道交通衔接协调，构建轨道交通一小时通勤圈。
不可忽视的是，我国对轨道交通建设有着严格准入门槛，轨道交通的前期投资大、工程复杂，对城市影响深远，需要考虑政府财政的可持续性。
根据《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，拟建地铁初期客运强度不低于每日每公里0.7万人次。从最新数据看，南京、青岛、天津、郑州、沈阳、苏州等轨道交通运营里程超过200公里的城市，其客运强度尚未达到这一标准，线网的运营效率仍待提高。
21世纪经济研究院认为，城市轨道交通在支撑城市交通和推动城市经济社会发展方面具有优势，当前中国不少大城市正在快速建设轨道交通，除了关注线路数量、里程规模外，还需要关注客流量、客流强度等关键指标，提升长期的运营效率。
部分城市轨道交通建设缩减
统筹好地方债务风险化解和稳定发展是2024年各地经济发展的工作重点，对于债务负担很重的“化债大省（区）”，当地部分城市轨道交通基建投资也被按下了暂停键。
2023年底，国务院办公厅印发《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》，要求天津、内蒙、辽宁、吉林、黑龙江等12个债务较高省份全力化解地方债务风险，在地方债务风险降低至中低水平之前，严控新建政府投资项目，严格清理规范在建政府投资项目。
具体而言，这12个省份除供水、供暖、供电等基本民生工程外，省部级或市一级2024年不得出现新开工项目，其中，交通方面例如机场、运河、城轨等领域新增投资受到较强管控，相关领域完成率不足50%的在建项目可能面临缓建乃至停建。
哈尔滨就是一个典型例子。今年1月，哈尔滨市信访局在人民网地方领导留言板回复网友称，由于哈尔滨市债务率指标不符合审批要求，导致哈尔滨地铁二期建设规划被退回。
城市轨道交通建设前期投入巨大，运营期财政补贴较多，形成的地方债务对城市的可持续发展带来了严峻挑战。
2018年，国务院出台《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，提出要进一步加大财政约束力度，按照严控债务增量、有序化解债务存量的要求，严格防范城市政府因城市轨道交通建设新增地方政府债务风险，对列入地方政府债务风险预警范围的城市，应暂缓审批（核准）其新项目。
国务院办公厅也提出严格要求，包括申报地铁的城市要同时符合一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上等多个硬性指标。
2018年这一轨道交通建设新政出台后，多个三四线城市被挡在地铁建设之外，随后几年，深圳、成都、杭州、南京等多个一二线城市也出现了地铁规划线路的缩减。
按照五年左右的建设周期，上一轮获批的地铁建设将在2023年和2024 年结束，新一轮的申报开始。今年以来，已有南京、沈阳、苏州、合肥等30个城市准备申报新一轮地铁规划。但在全国基建投资增速趋缓的大背景下，这些城市新增轨道交通基建项目可能会受到严控。
严控轨道交通投资增量的同时，城市轨道交通的存量优化十分必要。当前，我国城市轨道交通线网客运强度普遍较低，2024年1月城市轨道交通运营数据显示，全国仅有上海、北京、广州、成都、深圳、西安、长沙、哈尔滨、兰州9座城市轨道交通客运强度大于每日每公里1万人次。
同时，部分城市也形成地铁开通线路越多、亏损越多的局面。我国现有城市轨道交通发展模式下，收入难以覆盖运营成本，财政补贴压力大。
根据中国城市轨道交通协会发布的《城市轨道交通2022年度统计和分析报告》，运营收入方面，2022年，全国城轨交通平均每车公里运营收入11.24元，同比减少3.07元，同期全国城轨交通平均每车公里运营成本23.49元，同比下降1.61元，成本收入差仍然很大。
当前国内地铁市场中，盈利的仍然是少数。根据多个地铁集团发布的2022年年报，除去政府补助后，只有武汉、深圳、济南、上海和常州地铁净利润为正。
这些盈利的地铁集团推行了地铁产业链拓展等创新方法，采用“轨道+物业”“轨道+土地”等各种模式，从政府输血逐渐走向自我造血。例如，深圳地铁集团是中国大陆最先引进TOD模式的地铁集团，2022年报显示，其“站城一体化”项目的营业收入160.48亿元，占集团总营业收入的66.94%。
21世纪经济研究院认为，当前新建城市轨道交通的审批日益收窄，也一定程度上约束地方盲目基建投资带来的风险，让地铁回归疏解公共交通压力的社会服务价值，同时，地铁集团也要积极推进存量优化，保持对盈利和亏损情况变化的市场敏感度，积极探索创新模式，推进市场化运营和轨道交通高质量发展。